Cahier des clauses administratives générales (CCAG)

CCAG - Cahier des clauses administratives générales

CCAG 2021 et quel rôle dans l'exécution des marchés publics ?

Au moment de répondre à un marché public, le CCAG peut sembler secondaire pour une entreprise. L'attention se porte d'abord sur le règlement de la consultation, le prix, le CCTP ou le mémoire technique.

Pourtant, lorsqu'un retard survient, qu'une pénalité est appliquée, qu'une prestation supplémentaire doit être réglée ou qu'un désaccord apparaît sur la réception des prestations, le CCAG peut devenir l'une des pièces les plus importantes du marché.

Les cahiers des clauses administratives générales (CCAG) fixent des stipulations administratives applicables à différentes catégories de marchés : marchés de travaux, fournitures et services, prestations intellectuelles, techniques de l'information et de la communication, marchés industriels et maîtrise d'œuvre.

Il existe six CCAG issus de la réforme de 2021 : CCAG-Travaux, CCAG-FCS, CCAG-PI, CCAG-TIC, CCAG-MI et CCAG-MOE.

Qu'est-ce qu'un CCAG ?

Le cahier des clauses administratives générales rassemble des stipulations destinées à organiser l'exécution d'une catégorie de marchés publics.

L'article R2112-2 du code de la commande publique prévoit que les clauses du marché peuvent être déterminées par référence à des documents généraux.

Article R2112-2 du code de la commande publique

Les clauses du marché peuvent être déterminées par référence à des documents généraux tels que :
1° Les cahiers des clauses administratives générales, qui fixent les stipulations de nature administrative applicables à une catégorie de marchés ;
2° Les cahiers des clauses techniques générales, qui fixent les stipulations de nature technique applicables à toutes les prestations d'une même nature.

Le CCAG traite ainsi de sujets très concrets : délais d'exécution, prix, règlement des comptes, pénalités, réception ou admission des prestations, résiliation, propriété intellectuelle ou encore règlement des différends.

Il ne remplace pas le CCAP. Le CCAG fixe un cadre général, alors que le CCAP contient les stipulations administratives propres au marché concerné.

Le CCAG est-il obligatoire dans un marché public ?

Non. L'article R2112-2 du code de la commande publique permet à l'acheteur de se référer à un CCAG, mais ne lui impose pas de le faire.

En revanche, lorsqu'un marché fait expressément référence à un CCAG, celui-ci devient une pièce contractuelle et ses stipulations s'appliquent sous réserve des dérogations prévues dans les documents particuliers du marché.

La première vérification à effectuer est donc : quel CCAG est expressément désigné par les pièces contractuelles ?

Cette référence figure généralement dans le CCAP ou dans une autre pièce contractuelle.

Le CCAP peut-il déroger au CCAG ?

Oui. Un marché peut reprendre un CCAG tout en écartant ou en adaptant certaines de ses stipulations.

Dans les CCAG 2021, les dérogations doivent être identifiées dans le CCAP, ou dans le document qui en tient lieu. Le dernier article de ce document doit récapituler les articles du CCAG auxquels il est dérogé.

Cette règle a une conséquence pratique importante, il ne suffit pas de lire le CCAG pour connaître les conditions d'exécution du marché. Il faut toujours le rapprocher du CCAP.

Exemple : les pénalités de retard dans un marché de travaux

Le CCAG-Travaux 2021 prévoit notamment, à son article 19, un régime de pénalités de retard. Le montant total de ces pénalités est plafonné, dans le régime prévu par le CCAG, à 10 % du montant hors taxes du marché, de la tranche considérée ou du bon de commande.

Il prévoit également que le maître d'ouvrage qui envisage d'appliquer des pénalités de retard invite le titulaire à présenter ses observations dans un délai qui ne peut être inférieur à quinze jours.

Mais ces stipulations peuvent faire l'objet de dérogations dans les documents particuliers. Une entreprise ne doit donc pas déduire du seul CCAG que le plafond, le mode de calcul ou les modalités d'application des pénalités seront nécessairement identiques dans son marché.

Quel document l'emporte en cas de contradiction ?

Les CCAG fixent un ordre de priorité entre les pièces contractuelles. L'ordre exact doit être vérifié dans le CCAG applicable et dans les documents du marché.

Dans le CCAG-Travaux 2021, l'acte d'engagement et ses annexes financières figurent notamment avant le CCAP, et le CCAP avant le CCAG.

Ainsi, si le CCAG prévoit un régime général de pénalités et que le CCAP comporte une stipulation différente en identifiant la dérogation, il faut appliquer la clause particulière du marché.

Pour l'entreprise candidate, cette hiérarchie explique pourquoi la consultation du CCAG ne dispense jamais d'une lecture précise du CCAP.

Quel CCAG choisir selon le marché ?

Il appartient à l'acheteur de choisir le CCAG qui correspond le mieux à l'objet principal des prestations et de le désigner expressément dans les documents particuliers du marché.

CCAG-Travaux 2021

Le CCAG-Travaux 2021 a été approuvé par l' arrêté du 30 mars 2021 portant approbation du CCAG des marchés publics de travaux.

Il s'applique aux marchés publics de travaux au sens de l' article L1111-2 du code de la commande publique, lorsque le marché s'y réfère expressément.

On le rencontre, par exemple, pour la construction ou la rénovation d'un bâtiment public, des travaux de voirie ou la réhabilitation d'un équipement public.

Il organise notamment les délais, les ordres de service, les prix, le règlement des comptes, les modifications contractuelles, la réception, les garanties, la résiliation et les différends.

CCAG-FCS 2021

Le CCAG applicable aux fournitures courantes et services a été approuvé par l' arrêté du 30 mars 2021 portant approbation du CCAG des marchés publics de fournitures courantes et de services.

Il peut notamment concerner des marchés de fournitures standardisées, de nettoyage, de maintenance courante ou certaines prestations récurrentes de services.

L' article R2112-10 du code de la commande publique qualifie de fournitures ou services courants ceux pour lesquels l'acheteur n'impose pas de spécifications techniques propres au marché. Cette définition intervient dans les dispositions du code relatives aux prix fermes.

CCAG-PI 2021

Le CCAG applicable aux prestations intellectuelles a été approuvé par l' arrêté du 30 mars 2021 portant approbation du CCAG des marchés publics de prestations intellectuelles.

Il concerne notamment les prestations d'étude, de conseil, d'audit ou d'expertise lorsque leur nature correspond au champ d'application du CCAG-PI.

La question de la propriété intellectuelle doit être examinée avec soin lorsque le marché aboutit à la création d'études, de documents ou d'autres résultats susceptibles d'être protégés.

CCAG-TIC 2021

Le CCAG applicable aux techniques de l'information et de la communication a été approuvé par l' arrêté du 30 mars 2021 portant approbation du CCAG des marchés publics de techniques de l'information et de la communication.

Il peut notamment concerner :

la fourniture de matériels informatiques ou de télécommunication ;
la fourniture de logiciels ;
le développement d'un logiciel spécifique ;
la réalisation d'un système d'information ;
la maintenance, la tierce maintenance applicative ou l'infogérance.

Les questions de vérification des prestations, de maintenance, de disponibilité des services et de propriété intellectuelle y occupent une place importante.

CCAG-MOE 2021

Le CCAG applicable aux marchés publics de maîtrise d'œuvre a été approuvé par l' arrêté du 30 mars 2021 portant approbation du CCAG des marchés publics de maîtrise d'œuvre.

Il concerne les marchés publics de maîtrise d'œuvre apportant une réponse architecturale, technique et économique au programme du maître d'ouvrage dans le cadre d'une opération de construction neuve ou de réhabilitation.

Sa création constitue l'une des nouveautés importantes de la réforme de 2021. Auparavant, les marchés de maîtrise d'œuvre se référaient fréquemment au CCAG-PI, avec les adaptations nécessaires.

CCAG-MI 2021

Le CCAG applicable aux marchés publics industriels a été approuvé par l' arrêté du 30 mars 2021 portant approbation du CCAG des marchés publics industriels.

Il vise notamment des prestations portant sur des équipements ou prototypes conçus et réalisés spécialement pour répondre aux besoins de l'acheteur.

La distinction entre CCAG-MI et CCAG-PI demande parfois une analyse du contenu réel du marché lorsque celui-ci associe études, développement et fabrication.

Le chapitre 9 du CCAG-MI, consacré aux stipulations spéciales aux marchés de réparation et de modification, n'est applicable que si le marché s'y réfère expressément. Un renvoi général au CCAG-MI ne suffit pas.

Peut-on appliquer plusieurs CCAG à un même marché ?

En principe, un marché ne se réfère qu'à un seul CCAG.

Une exception est prévue pour les marchés globaux au sens de l' article L2171-1 du code de la commande publique. Lorsque plusieurs CCAG sont alors utilisés, les documents particuliers doivent organiser leur articulation et éviter toute contradiction.

Si une prestation secondaire nécessite l'application d'une stipulation issue d'un autre CCAG, les CCAG 2021 prévoient en principe de reproduire cette stipulation dans les documents particuliers plutôt que de renvoyer au second CCAG.

Le CCAG devient particulièrement important lorsqu'un problème survient

Son utilité apparaît clairement lorsqu'un marché ne se déroule pas comme prévu. Retard de livraison, désaccord sur le montant du décompte, pénalités ou résiliation conduisent alors les parties à relire précisément le CCAP et le CCAG.

Exemple. Un logiciel livré en retard et la résiliation du marché

La Chambre de commerce et d'industrie des Pays de la Loire avait confié à une entreprise la réalisation d'une solution informatique destinée à gérer un dispositif d'aide aux PME.

Des retards affectaient la livraison et certaines fonctionnalités nécessaires au fonctionnement du dispositif n'étaient pas disponibles. La CCI a finalement résilié le marché pour faute.

La cour administrative d'appel de Nantes a examiné les stipulations du CCAP et du CCAG-TIC alors applicable au marché, notamment celles organisant les motifs de résiliation et la mise en demeure préalable.

La cour a considéré que le retard imputable au titulaire compromettait la viabilité du dispositif et que la résiliation pouvait être prononcée.

Source : CAA Nantes, 4 décembre 2020, n° 19NT02905.

Cette décision concernait le CCAG-TIC antérieur à la version de 2021. Elle reste utile pour comprendre un point pratique : lorsqu'un CCAG a été rendu contractuel, les procédures prévues par celui-ci et par le CCAP doivent être respectées avec précision.

Exemple. Le décompte d'un marché de travaux

Dans un marché de travaux de la commune de Chessy, une entreprise soutenait qu'un décompte général et définitif tacite s'était formé en raison de l'absence de notification du décompte général dans les délais prévus par le contrat.

Le Conseil d'Etat a retenu, dans les circonstances de cette affaire, que l'absence de notification du décompte général dans les délais prévus par le CCAG-Travaux alors applicable avait bien fait naître un décompte général et définitif tacite.

Conseil d'Etat, 7 juin 2024, n° 490468.

La décision concernait le CCAG-Travaux 2009 modifié en 2014. Elle montre néanmoins l'importance très concrète des notifications et des délais prévus par les pièces contractuelles.

Une formalité différente peut conduire au résultat inverse

Dans une autre affaire, une entreprise de travaux soutenait également qu'un décompte général et définitif tacite avait été constitué.

La cour administrative d'appel de Nantes a rejeté sa demande, l'entreprise n'établissant pas avoir effectué la notification nécessaire dans les conditions prévues par le CCAG applicable.

CAA Nantes, 5 octobre 2023, n° 23NT01044.

Ces deux affaires montrent que des situations apparemment proches peuvent aboutir à des solutions différentes selon les documents envoyés, leur contenu, leur destinataire et leur date de notification.

Le mémoire en réclamation ne doit pas être découvert au moment du contentieux

Les CCAG organisent également le traitement des différends entre l'acheteur et le titulaire.

Dans le CCAG-Travaux 2021, cette procédure figure à l'article 55. Le titulaire confronté à un différend doit notamment vérifier le document à transmettre, son contenu, son destinataire et le délai applicable.

La jurisprudence rendue à propos des versions antérieures du CCAG-Travaux montre régulièrement que ces formalités peuvent avoir une incidence sur la recevabilité d'une demande.

Le Conseil d'Etat l'a encore rappelé dans un avis concernant un litige relatif aux travaux du groupe scolaire Grand Selve à Toulouse : Conseil d'Etat, avis, 25 octobre 2024, n° 495557.

Pour le titulaire, la bonne pratique consiste donc à identifier la procédure de règlement des différends dès le début du marché et non lorsque le désaccord est déjà porté devant le juge.

Quelles sont les principales évolutions des CCAG 2021 ?

Les nouveaux CCAG ont été approuvés en 2021 et ont ensuite fait l'objet de modifications.

Ils prennent notamment en compte ou développent des mécanismes relatifs :

aux pénalités et au contradictoire préalable ;
aux circonstances imprévisibles ;
au développement durable ;
à la protection des données personnelles ;
à la propriété intellectuelle ;
au règlement des différends.

La réforme a également créé un CCAG spécifique aux marchés publics de maîtrise d'œuvre.

Les arrêtés du 30 septembre 2021 puis du 29 décembre 2022 ont apporté des modifications aux textes initiaux. Avant de rédiger un marché ou d'analyser un contrat en cours, il faut donc vérifier la version du CCAG effectivement rendue contractuelle.

CCAG et CCTG . Quelle différence ?

Le CCAG fixe les stipulations administratives applicables à une catégorie de marchés.

Le CCTG fixe des stipulations techniques applicables à des prestations d'une même nature.

Les documents particuliers remplissent une autre fonction :

le CCAP fixe les clauses administratives propres au marché ;
le CCTP fixe ses prescriptions techniques particulières.

Ces documents font partie du dossier de consultation des entreprises lorsqu'ils sont établis pour le marché. Les CCAG et CCTG sont, eux, des documents généraux auxquels le marché peut faire référence.

Ce qu'un acheteur doit vérifier avant de viser un CCAG

Le choix du CCAG ne devrait pas être automatique. L'acheteur doit d'abord identifier celui qui correspond à l'objet principal du marché.

Il doit ensuite vérifier les stipulations du CCAG avant de rédiger le CCAP. Cette lecture évite notamment de reproduire inutilement des dispositions déjà prévues ou de créer une contradiction avec le document général.

Une attention particulière doit être portée aux délais, aux pénalités, aux avances, aux modalités de vérification ou de réception, à la résiliation, aux droits de propriété intellectuelle et au règlement des différends.

Ce qu'une entreprise doit vérifier avant de remettre son offre

Pour le candidat, le CCAG ne devrait pas être découvert après la notification du marché.

Avant de déposer son offre, il est utile de rechercher dans le DCE :

le CCAG désigné par le marché ;
la version à laquelle il est fait référence ;
les dérogations prévues par le CCAP ;
les pénalités applicables ;
les délais et formalités ayant une incidence financière ;
les règles de réception ou d'admission des prestations ;
les clauses de propriété intellectuelle lorsque le marché le justifie.

Cette lecture peut avoir une incidence directe sur le prix et sur l'organisation proposée. Une pénalité particulière, un délai d'intervention très court ou une procédure stricte de validation des prestations constituent des contraintes qui doivent être appréciées avant la remise de l'offre.

Tables de concordance entre les CCAG 2009 et 2021

Les tables de concordance permettent de retrouver plus facilement la correspondance entre les anciennes et les nouvelles dispositions.

Plan du CCAG-Travaux 2021

Le détail des articles est disponible dans le plan du CCAG-Travaux 2021.

Le texte est organisé en huit chapitres :

chapitre 1 : généralités, articles 1 à 8 ;
chapitre 2 : prix et règlement, articles 9 à 17 ;
chapitre 3 : délais, articles 18 et 19 ;
chapitre 4 : réalisation des ouvrages, articles 20 à 40 ;
chapitre 5 : réception et garanties, articles 41 à 44 ;
chapitre 6 : propriété intellectuelle, articles 45 à 48 ;
chapitre 7 : résiliation du marché et interruption des travaux, articles 49 à 54 ;
chapitre 8 : différends, article 55.

Ce qu'il faut retenir sur les CCAG

Un CCAG n'est pas obligatoire. Il devient applicable au marché lorsque les pièces contractuelles y font expressément référence.

Il ne doit cependant jamais être lu isolément. Le CCAP peut compléter ses stipulations ou y déroger et les autres pièces contractuelles peuvent également avoir une incidence sur les obligations des parties.

Pour l'acheteur, l'enjeu consiste à choisir le CCAG adapté et à rédiger des clauses particulières cohérentes. Pour l'entreprise, il s'agit d'identifier avant la remise de l'offre les règles qui encadreront ensuite les délais, les paiements, les pénalités, la réception, la résiliation et les éventuels différends.

Les contentieux relatifs aux logiciels non livrés ou aux décomptes de marchés de travaux montrent que ces règles ont des conséquences très concrètes. Une notification effectuée trop tard, selon une procédure inadaptée ou au mauvais destinataire peut modifier sensiblement la situation juridique des parties.