Accords-cadres à bons de commande et à marchés subséquents
Un acheteur sait qu’il aura besoin de prestations pendant plusieurs mois, parfois plusieurs années. Il connaît la nature de son besoin, mais pas toujours le nombre exact de commandes qu’il passera. L’accord-cadre lui permet d’organiser ces achats à l’avance. Il sélectionne un ou plusieurs titulaires, fixe les règles applicables, puis commande au fur et à mesure de ses besoins.
Comment fonctionne un accord-cadre ?
L’accord-cadre est une technique d’achat prévue par le code de la commande publique. L’acheteur sélectionne un ou plusieurs opérateurs économiques et détermine tout ou partie des règles qui s’appliqueront aux contrats ou commandes passés pendant une période donnée.
Le principe est assez simple à visualiser. Une première procédure permet de choisir les entreprises titulaires. L’acheteur n’a ensuite plus à recommencer une procédure complète chaque fois qu’un besoin apparaît. Il utilise l’accord-cadre dans les conditions prévues dès le départ.
Pour l’entreprise, le vrai sujet commence à ce stade. Être titulaire d’un accord-cadre peut ouvrir l’accès à plusieurs années de commandes. Encore faut-il savoir comment elles seront attribuées.
Le montant maximum annoncé dans le DCE ne suffit donc pas à apprécier l’intérêt économique du marché. Il faut également regarder sa durée, l’existence éventuelle d’un minimum, le nombre de titulaires et les règles de répartition des futures commandes.
Un accord-cadre peut porter sur des travaux, des fournitures ou des services. Il convient notamment aux besoins récurrents dont le volume exact ne peut pas être déterminé lors du lancement de la consultation.
Bons de commande ou marchés subséquents
En principe, le fonctionnement dépend du niveau de précision atteint au moment où l’accord-cadre est conclu.
Lorsque toutes les stipulations contractuelles nécessaires sont fixées, son exécution peut se faire par bons de commande. Lorsque certaines caractéristiques ou modalités d’exécution restent à préciser, l’acheteur conclut des marchés subséquents.
Depuis le 1er janvier 2025, cette frontière est devenue plus souple. Dans certaines conditions, un accord-cadre multi-attributaire qui fixe toutes les stipulations contractuelles peut également prévoir le recours à des marchés subséquents pour une partie des prestations.
Les accords-cadres à bons de commande
Avec un accord-cadre à bons de commande, l’acheteur peut commander directement les prestations prévues par le contrat. Il n’organise ni négociation ni nouvelle mise en concurrence avant chaque bon.
Le bon de commande déclenche l’exécution. Il indique les prestations demandées et leur quantité, dans le cadre déjà défini par l’accord-cadre.
Les règles correspondantes figurent notamment aux articles R2162-13 et R2162-14 du code de la commande publique.
Pour l’entreprise, ce mécanisme est généralement facile à comprendre. Une fois titulaire, elle reçoit les bons selon les modalités prévues par le contrat. Toute la question consiste alors à savoir comment ces bons seront répartis lorsqu’il existe plusieurs titulaires.
Les accords-cadres à marchés subséquents
Le fonctionnement change lorsqu’une partie du besoin doit encore être précisée.
L’acheteur conclut alors des marchés subséquents. Ces contrats précisent les caractéristiques et les modalités d’exécution laissées ouvertes par l’accord-cadre. Ils doivent rester dans le cadre fixé initialement et ne peuvent pas en modifier substantiellement les termes.
Lorsqu’un pouvoir adjudicateur a retenu plusieurs titulaires, ceux-ci sont en principe remis en concurrence pour les marchés subséquents selon les modalités annoncées dans l’accord-cadre.
La concurrence peut donc continuer plusieurs années après l’attribution initiale. Pour une entreprise, obtenir l’accord-cadre constitue parfois seulement la première étape.
Depuis le 1er janvier 2025, un accord-cadre multi-attributaire qui fixe toutes les stipulations contractuelles peut prévoir le recours à des marchés subséquents pour une partie des prestations. Les documents de la consultation doivent annoncer cette possibilité, définir les circonstances objectives dans lesquelles elle sera utilisée et préciser les termes susceptibles d’être remis en concurrence. Ces règles figurent à l’article R2162-2 du code de la commande publique.
Un ou plusieurs titulaires
Le nombre de titulaires change profondément la réalité économique de l’accord-cadre.
Avec un seul titulaire, les commandes ou marchés subséquents sont orientés vers la même entreprise dans les conditions prévues par le contrat. Avec plusieurs titulaires, il faut encore déterminer comment les commandes seront réparties.
C’est souvent à cet endroit du DCE que se trouve l’information la plus importante pour le candidat.
Les accords-cadres multi-attributaires à marchés subséquents
Dans un accord-cadre à marchés subséquents conclu par un pouvoir adjudicateur avec plusieurs entreprises, les titulaires concernés sont en principe remis en concurrence lorsqu’un nouveau besoin apparaît.
Ils sont consultés par écrit et disposent d’un délai suffisant pour remettre leur offre. Le marché subséquent est ensuite attribué selon les critères prévus dans l’accord-cadre.
L’entreprise affronte donc deux sélections successives. Elle doit d’abord obtenir une place parmi les titulaires. Elle doit ensuite remporter les marchés subséquents qui l’intéressent.
Un accord-cadre de plusieurs millions d’euros peut ainsi être beaucoup moins intéressant qu’il n’y paraît lorsque de nombreux titulaires se partagent les consultations et que l’entreprise remporte peu de marchés subséquents.
L’article R2162-10 prévoit également un cas particulier permettant, sous certaines conditions techniques, de ne pas remettre en concurrence tous les titulaires pour certaines prestations.
Le cas particulier des entités adjudicatrices
Les entités adjudicatrices disposent d’un régime différent pour leurs marchés subséquents.
Les articles R2162-11 et R2162-12 du code de la commande publique prévoient une attribution selon des règles ou critères objectifs et non discriminatoires définis dans l’accord-cadre. Ces règles peuvent prévoir une remise en concurrence des titulaires.
Lorsqu’une telle remise en concurrence est organisée, l’entité adjudicatrice fixe un délai suffisant pour remettre les offres et applique les critères prévus dans l’accord-cadre.
Une entreprise doit donc identifier dès le départ la qualité de l’acheteur et vérifier les règles effectivement prévues dans le DCE.
Les accords-cadres multi-attributaires à bons de commande
Dans un accord-cadre à bons de commande conclu avec plusieurs titulaires, les commandes sont passées sans nouvelle mise en concurrence.
Le DCE doit donc permettre de comprendre comment l’acheteur déterminera l’entreprise qui recevra chaque bon.
Plusieurs mécanismes sont possibles.
Avec un système en cascade, l’acheteur sollicite d’abord le titulaire placé en première position. Si celui-ci ne peut pas exécuter la commande dans les conditions prévues, l’acheteur se tourne vers le titulaire suivant.
Un système de tour de rôle peut également être retenu. Les commandes sont alors réparties successivement entre les titulaires selon les modalités définies dans le contrat.
L’acheteur peut aussi prévoir une répartition fondée sur des montants maximums individuels ou sur d’autres règles objectives.
Pour le candidat, ces quelques lignes du DCE peuvent avoir plus d’importance économique que le montant maximum global de l’accord-cadre. Elles permettent d’estimer ses chances réelles de recevoir des commandes.
Les accords-cadres avec un seul titulaire
Accords-cadres mono-attributaires à marchés subséquents
Lorsqu’un accord-cadre à marchés subséquents est conclu avec une seule entreprise, celle-ci est le seul opérateur susceptible de se voir attribuer les marchés subséquents conclus sur son fondement.
Une précaution reste nécessaire. Le titulaire ne bénéficie pas nécessairement d’un droit automatique à l’attribution de chacun de ces marchés.
Le Conseil d’Etat l’a confirmé dans sa décision du 6 novembre 2020, n° 437718. L’acheteur peut prévoir que l’offre présentée pour le marché subséquent sera analysée ou notée et soumettre son attribution à certaines conditions, dès lors que ces règles ont été prévues lors de la passation de l’accord-cadre.
Le pouvoir adjudicateur peut également demander par écrit au titulaire de compléter son offre avant la conclusion du marché subséquent. Cette possibilité est prévue par l’article R2162-9 du code de la commande publique.
Le candidat doit donc lire les règles applicables aux futurs marchés subséquents dès la première consultation. Elles peuvent déterminer le niveau réel de sécurité commerciale offert par l’accord-cadre.
Accords-cadres mono-attributaires à bons de commande
Dans un accord-cadre mono-attributaire à bons de commande, les bons émis au titre de l’accord-cadre sont adressés au même titulaire pendant la durée de validité du contrat.
Chaque bon précise les prestations demandées et leur quantité. Il applique les conditions déjà fixées.
Le bon de commande ne permet pas de redéfinir librement les prestations ou de négocier de nouvelles conditions à chaque besoin.
Combien de temps peut durer un accord-cadre
La durée est un autre élément à examiner avant de répondre.
Pour les pouvoirs adjudicateurs, un accord-cadre ne peut en principe dépasser quatre ans. Pour les entités adjudicatrices, la durée maximale est en principe de huit ans.
L’article L2125-1 du code de la commande publique autorise toutefois certaines durées supérieures lorsqu’elles sont dûment justifiées, notamment par l’objet de l’accord-cadre ou par des investissements amortissables sur une période plus longue.
Une précision pratique est importante. Le terme de l’accord-cadre n’impose pas nécessairement l’arrêt immédiat de toutes les prestations en cours.
Les bons de commande doivent être émis et les marchés subséquents conclus pendant la période de validité de l’accord-cadre. Leur exécution peut se poursuivre au-delà lorsque la durée de la prestation le justifie, dans les limites prévues par l’article R2162-5.
Cette possibilité ne doit pas être utilisée pour prolonger artificiellement l’accord-cadre et contourner l’obligation de remise en concurrence périodique.
Des règles particulières existent notamment pour certains accords-cadres liés à des projets nucléaires. Elles répondent à des situations spécifiques et ne concernent pas le fonctionnement courant des accords-cadres.
Le minimum et le maximum
C’est souvent le premier chiffre que regarde une entreprise. Pourtant, le maximum mérite d’être interprété avec prudence.
L’accord-cadre doit comporter un maximum en valeur ou en quantité. Il peut également prévoir un minimum. L’article R2162-4 autorise ainsi les accords-cadres avec minimum et maximum ou avec seulement un maximum.
Ce que signifie réellement le maximum
Le maximum fixe la limite des prestations susceptibles d’être commandées sur le fondement de l’accord-cadre.
Un maximum de 2 millions d’euros indique donc que les commandes ne pourront pas dépasser cette limite dans les conditions prévues par le contrat. Il ne signifie pas que l’entreprise réalisera 2 millions d’euros de chiffre d’affaires.
Une fois le maximum atteint, l’accord-cadre cesse en principe de produire ses effets pour de nouvelles commandes, même si sa durée de validité n’est pas encore arrivée à son terme. L’acheteur ne peut alors plus émettre de nouveaux bons ou conclure de nouveaux marchés subséquents sur son fondement, sous réserve des règles relatives aux modifications des contrats en cours d’exécution.
Ce que change la présence d'un minimum
Le minimum produit un effet différent. Lorsqu’il est prévu, l’acheteur prend un engagement contractuel correspondant au montant ou à la quantité minimale fixée par l’accord-cadre.
L’entreprise dispose alors d’une information beaucoup plus solide pour évaluer le volume économique du contrat.
Une difficulté apparaît toutefois avec les accords-cadres multi-attributaires.
Un minimum prévu globalement pour l’accord-cadre ne signifie pas automatiquement que chaque titulaire bénéficiera d’une part minimale de commandes. Il faut examiner les règles de répartition prévues par le contrat pour savoir si une part du minimum peut être rattachée à chaque entreprise.
Pour mesurer l’intérêt réel d’un accord-cadre, le candidat doit donc lire ensemble le maximum, le minimum éventuel, le nombre de titulaires et les règles de répartition.
Les unités d'oeuvre
Certains besoins se prêtent mal à un prix exprimé simplement en mètres carrés, en unités physiques ou en heures.
Les unités d’œuvre permettent alors de définir une prestation correspondant à un contenu donné.
Elles sont notamment utilisées dans certains marchés informatiques ou de prestations intellectuelles. Une unité d’œuvre peut correspondre à une intervention, une étude, une prestation ou une opération présentant un niveau de complexité déterminé.
Pour l’entreprise, la question est très concrète. Elle doit comprendre exactement ce qu’elle devra réaliser pour le prix renseigné.
Une unité d’œuvre insuffisamment définie peut rendre le chiffrage difficile et créer des écarts importants entre ce que l’acheteur pense commander et ce que l’entreprise pense avoir chiffré.
Le candidat a donc intérêt à examiner précisément son contenu et, en cas d’ambiguïté, à interroger l’acheteur avant la date limite prévue pour les questions.
L'exclusivité dans les accords-cadres
Un maximum élevé peut donner l’impression que l’acheteur confiera tous ses besoins au titulaire. Cette conclusion demande une vérification supplémentaire.
Le code de la commande publique ne prévoit pas expressément un principe général d’exclusivité au bénéfice des titulaires d’un accord-cadre.
Lorsque le contrat règle expressément la question, l’analyse est plus simple. Il suffit d’examiner les clauses d’exclusivité ou de non-exclusivité prévues dans les documents contractuels.
Lorsque l’accord-cadre reste silencieux, la situation est plus délicate. La portée juridique de ce silence n’est pas totalement stabilisée.
La direction des affaires juridiques recommande donc de préciser expressément dans le contrat si l’accord-cadre est exclusif ou non exclusif.
Pour l’entreprise candidate, cette clause mérite une lecture attentive. Elle permet de savoir dans quelle mesure l’acheteur pourra confier des prestations comparables à d’autres opérateurs pendant la durée du contrat.
Dans tous les cas, l’acheteur reste tenu par les engagements contractuels qu’il a souscrits, notamment par un minimum lorsqu’il en existe un.
Comment seront attribués les futurs marchés subséquents
Dans un accord-cadre à marchés subséquents, le candidat doit regarder plus loin que la première attribution.
Pour les pouvoirs adjudicateurs, lorsque plusieurs titulaires sont concernés, l’article R2162-10 prévoit notamment leur consultation écrite, un délai suffisant pour présenter les offres et l’attribution du marché subséquent sur la base des critères annoncés dans l’accord-cadre.
Les documents du marché subséquent peuvent préciser les caractéristiques et les modalités d’exécution qui n’avaient pas été fixées initialement. Ils doivent rester dans le cadre défini par l’accord-cadre.
Les critères des futurs marchés subséquents méritent donc d’être étudiés dès la première réponse.
Une entreprise peut être parfaitement positionnée pour remporter l’accord-cadre initial et beaucoup moins bien armée pour les consultations qui suivront. Le DCE permet parfois de le voir avant même de déposer l’offre.
Les points à vérifier avant de répondre
Avant de décider de répondre à un accord-cadre, l’entreprise a intérêt à reconstituer son fonctionnement concret.
Combien de titulaires seront retenus ? Les commandes seront-elles passées par bons ou par marchés subséquents ? Existe-t-il un minimum ? Comment les bons seront-ils répartis ? Quels critères seront appliqués aux marchés subséquents ? L’accord-cadre prévoit-il une exclusivité ? Quelle est sa durée ?
Ces informations permettent de passer du montant théorique affiché dans l’avis de marché au potentiel économique réel de l’accord-cadre.
Deux accords-cadres présentant le même maximum peuvent ainsi offrir des perspectives très différentes. Le premier peut être mono-attributaire avec un minimum important. Le second peut réunir plusieurs titulaires, ne prévoir aucun minimum et imposer une nouvelle mise en concurrence pour chaque marché subséquent.
Pour l’entreprise, la différence est substantielle. Elle se trouve dans les règles d’exécution du contrat, parfois davantage que dans le montant annoncé en première page du DCE.